QUIÉN ES QUIÉN

«La UE apuesta por combatir el calentamiento global a través de los mercados bursátiles»

Isabel Rodríguez pasó, hace ahora diez años, de estudiar los mercados bursátiles regulados a los no regulados, concretamente el de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero (GEI). A pesar de ser el único instrumento económico a nivel comunitario para luchar contra el cambio climático, el funcionamiento de este mercado de compra y venta de unidades de contaminación atmosférica queda en manos privadas, al margen de la Ley de Mercado de Valores. Según la profesora, la falta de supervisión, además de la asignación gratuita imperante durante la primera fase de aplicación del régimen, es una de las causas de su fracaso. La investigadora actualmente trabaja con las autoridades que tendrán que asumir en los próximos años la supervisión de este complejo instrumento financiero.

AUTOR: RUVID

¿Por qué surgieron los mercados de derechos de emisión de GEI?
El Protocolo de Kioto establece el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero por debajo de los niveles que se registraron en 1990. En un inicio, los países industrializados firmantes se comprometían a reducir sus emisiones en un 5% de promedio para el periodo 2008 a 2012, respecto a los niveles de 1990, si bien la Unión Europea asumió un compromiso de reducción de un 8%. Aunque su auténtica novedad reside, no en el objetivo, sino en la idea de, por un lado, obligar a los emisores de gases de efecto invernadero a pagar por contaminar, mediante la adquisición de derechos de emisión y unidades de Kioto, y por otro, a poder compensar las reducciones mediante la negociación de estos nuevos instrumentos económicos. Hasta entonces los mecanismos restrictivos empleados en el ámbito del Derecho del Medio ambiente se habían planteado fundamentalmente desde el punto de vista del Derecho público, bien mediante la imposición de sanciones a conductas tipificadas como contrarias, bien a través de políticas fiscales, con el fin de limitar este tipo de actividades y conductas.

La filosofía de Kioto, aun manteniendo un régimen sancionador para los incumplidores, en cambio es incentivar, mediante el principio de que «quien contamina, paga» la introducción de tecnologías limpias en las líneas de producción de las empresas forzándolas a asumir los costes de controlar los niveles de contaminación. En el caso de la Unión Europea se ha implantado un sistema de mercados bursátiles nacionales donde se negocian unidades de derechos de emisión. Cada unidad equivale a una tonelada de dióxido de carbono y las empresas han de adquirir el número de derechos equivalente a su volumen de emisiones.

¿Cómo funcionan estos mercados?
Según la legislación establecida por la Comisión Europea, a partir de 2013 se expide de forma global una cantidad de derechos de emisión, que representa el tope de emisión de gases de efecto invernadero permitido en la Unión Europea, y se distribuye entre los Estados miembros, lo que se traduce en que estos han de poner a la venta en una plataforma de subastas todos los derechos de emisión que se asignen de forma gratuita. Los Estados están obligados a destinar los ingresos recaudados en las subastas de derechos a políticas de cambio climático, incluida la cooperación internacional en este ámbito, y en especial en la reducción de emisiones de los sectores difusos, como el transporte, la agricultura o el residencial. El número de derechos disponibles va disminuyendo progresivamente cada año en función de las previsiones impuestas por la Comisión Europea para cumplir con el tratado internacional.

Las instalaciones vinculadas a este sistema han de contabilizar sus emisiones a través de un contador. Al final del año, la Administración verifica que en la cuenta de cada instalación existen derechos de emisión suficientes para cubrir sus emisiones. Las empresas, pero también cualquier inversor, tienen la opción de acudir tanto al mercado primario, esto es, la subasta comunitaria, como al mercado secundario. En el primero para adquirir por primera vez derechos de emisión. En el segundo, tanto para comprar más emisiones si las necesitan, como para vender las sobrantes, adquiridas normalmente en subasta. Esto es posible porque los derechos son libremente transmisibles, es decir, pueden ser comprados o vendidos por cualquier persona física o jurídica, no solo aquellos que tienen la obligación de reducir las emisiones (como azulejeras, papeleras, etc.).

¿Por qué se decidió introducir las subastas y acabar con la asignación gratuita de derechos?
La asignación gratuita se pensó como un incentivo inicial para que las empresas se sometieran al nuevo régimen de comercio de emisiones en 2003. Sin embargo, a causa de la crisis económica, la producción cayó, y con ella el volumen de las emisiones derivadas de esa reducción, dando lugar a muchos más derechos a la venta que instalaciones necesitadas de comprarlos. Los precios se desplomaron y a las empresas les salía más rentable contaminar que introducir tecnología limpia. Algunas incluso se lucraron vendiendo derechos. Esto acabó con la eficiencia del mercado y se perdieron de vista los objetivos de Kioto.

¿A partir de ahora las empresas empezarán a asumir los costes de emitir gases de efecto invernadero?
Sí, ello viene sucediendo desde que se lanzaron las primeras subastas en 2013 –en concreto, el 13 de noviembre– en la plataforma común transitoria, para las eléctricas y posteriormente para todos los demás sectores incluidos en el régimen comunitario. Desde algunos sectores se ha criticado la medida porque, en definitiva, el coste se traslada al consumidor en forma de subida de precios y eso hace a las empresas europeas menos competitivas. La merma en la competitividad, derivada de la aplicación de Kioto, fue el principal argumento esgrimido por potencias como Estados Unidos o China para no adherirse al compromiso. No obstante, la Comisión Europea seguirá apostando por estos mercados como medida para cumplir con los objetivos de la Declaración de Kioto, la cual se ha prorrogado hasta 2020. En este sentido, la UE es la abanderada en la lucha contra el cambio climático.

Pero en tu opinión el sistema de subastas no es suficiente para que el mercado reflote.
Hasta ahora se han concebido estos derechos de emisión como simples commodities, esto es, materias primas o productos fungibles como puede ser la electricidad y que, por tanto, se debían negociar en mercados de materias primas, sin ningún tipo de control y supervisión. Por mi formación en Derecho Bancario Bursátil, sin embargo, siempre –y de eso hace ahora más de diez años, cuando inicié mi investigación en este ámbito– he defendido que son auténticos instrumentos financieros de origen público, como los bonos y Letras del Estado, etc. que se pueden negociar en un mercado bursátil.

Según las conclusiones de mi grupo de investigación, publicadas recientemente en un libro, los órganos que regulan y supervisan los mercados de dichos instrumentos financieros tendrían que controlar también los mercados secundarios de emisiones de gases contaminantes. Precisamente este punto ha sido el lastre que ha obstaculizado el desarrollo del mercado de emisiones. Ante la inexistencia de medidas de protección al inversor y la opacidad en el funcionamiento, nadie que no fuera una instalación se fiaba de invertir en este mercado por temor a ser estafado.

¿Ningún organismo público controla el mercado de emisiones?
Hasta ahora, el Sistema Electrónico de Negociación de Derechos de Emisión de Dióxido de Carbono (SINDECO2) y otros operadores y brokers han estado negociando y han impuesto sus reglas de funcionamiento y contratación sin tener la supervisión de un organismo imparcial que garantice la protección del inversor. Así que las normas y reglas de funcionamiento de esos mercados venían impuestos por quienes los organizaban, a la vez que al margen del mercado había instalaciones que negociaban directamente entre ellas. Nuestra investigación, financiada por la Generalitat Valenciana y el anterior Ministerio de Ciencia e Innovación, viene a decir que para cumplir los objetivos de Kioto los mercados han de ser eficientes, transparentes y supervisados. Para ello es fundamental la existencia de unos mercados que envíen señales de seguridad y que incentiven la oferta y la demanda o, mucho me temo que el precio nunca se ajustará a lo deseable para promover las tecnologías limpias.

Al ser reconocidos como instrumentos financieros, su negociación en España, por ejemplo, se tendría que regir por la Ley del Mercado de Valores y la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) debería supervisar quién entra al mercado, la solvencia del que vende, quien casa las operaciones… A nivel europeo, la propuesta de reforma de Directiva MiFID (MiFID II), ya nos han dado la razón en este sentido. Está previsto que en dos meses se apruebe esta reforma de directiva que regula los instrumentos financieros y sus mercados y se incluyen las unidades de derechos de emisión, créditos de carbono y otras unidades de Kioto. Los países tendrán dos años para transponer la directiva a sus respectivas legislaciones. En nuestro caso, se reformará la Ley del Mercado de Valores y se establecerán todas las medidas necesarias.

¿Cuál es el siguiente paso para su grupo de investigación?
A los miembros de la CNMV les han interesado mucho nuestros resultados porque tienen una aplicación directa en el diseño de las bases del futuro marco legal. En breve tendrán que ofrecer garantías de seguridad en unos mercados muy complejos cuyo funcionamiento desconocen. De modo que colaboraremos con ellos para que la transposición de la directiva europea sea lo más eficaz y menos gravosa para las empresas. En este sentido, estudiaremos las normas de entrada de compradores, qué tipo de instrumentos son más aconsejables y cuáles más arriesgados, cómo organizar esos mercados, cómo se desarrolla la subasta, etc.

Nuestro enfoque es novedoso porque no hay ningún grupo español –ni europeo que yo conozca– dedicado a este tema tan especializado desde un grupo de investigación universitario consolidado. En nuestro caso, ya se han defendido tres tesis doctorales sobre el tema, además de dos trabajos de investigación (DEAs), y actualmente, un miembro del grupo se encuentra realizando su Tesis Doctoral sobre la negociación de los derechos de emisión en la subasta. Por otra parte, en breve realizaremos una estancia una doctoranda y yo en el centro especializado en cambio climático de la Universidad de Columbia (Estados Unidos), para conocer de primera mano el funcionamiento de los mercados norteamericanos de emisiones de SO2 y otros mercados predecesores que ofrecen ciertos paralelismos con el mercado comunitario de CO2.

Otro miembro del grupo de investigación está en Bruselas analizando instrumentos complementarios a la supervisión del Estado como la autorregulación por parte de las empresas. Para tener una perspectiva global, trabajamos también con un grupo de la UCH-CEU centrada en la parte fiscal y colaboramos con investigadores de las universidades de Huelva y Valladolid que analizan las implicaciones internacionales y aspectos administrativos.

Sea cual sea el futuro del Protocolo de Kioto, en su fase post-2020, veo una gran proyección de futuro al grupo porque la UE ha demostrado ser muy sensible al tema del cambio climático y estoy segura de que, aunque no se prorrogue el Protocolo de Kioto, la UE continuará apostando por alcanzar objetivos similares en un futuro, con un régimen, si no idéntico, muy similar al actual y cada vez irá ampliando los sujetos afectados.